CATORCE

II. La soberanía en el "Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil", de John Locke 

1. El Gobierno por consentimiento de los gobernados. Como es bien sabido, el principal teórico de la revolución de 1688 fue John Locke, autor de un libro clave en el desarrollo del pensamiento constitucional inglés y, en realidad, del occidental: An Essay concerning the True Original Extent and End of Civil Government, que vió la luz en 1690, aunque su autor lo había redactado bastantes años antes de que estallara la revolución de 1688, como ha demostrado Peter Laslett(49). En esta obra, Locke hizo suyas algunas tesis que Hobbes había sustentado anteriormente, de manera muy particular en el Leviathan, como las del estado de naturaleza y del pacto social. Ahora bien, Hobbes había recurrido a ambas nociones sin contradecir sus supuestos iusracionalistas. A Hobbes no le había importado la existencia histórica del estado de naturaleza y del pacto social, sino su valor instrumental: eran hipótesis necesarias para pensar racionalmente el Estado como un ente artificial y, por tanto, perecedero, carente de historia y distinto sustancialmente de los organismos animales(50). La celebración del pacto social conducía inexorablemente, a su juicio, a que los individuos hasta entonces en estado de Naturaleza cediesen sus derechos al soberano, esto es, al Estado, con el objeto de garantizar la paz externa y la seguridad interna y, por tanto, la existencia misma de una sociedad compuesta exclusivamente de individuos iguales y egoístas. Un Estado concebido como persona ficta, en el que el Monarca debía ejercer todos los poderes, sin que el pueblo pudiese deponerle. En cambio, los supuestos iusnaturalistas de Locke, y en particular las nociones del estado de naturaleza y del pacto social, deudoras de la filosofía racionalista de su siglo (Descartes, Hobbes, Spinoza, Leibnitz) contradecían palmariamente sus presupuestos gnoseológicos, sobre todo su crítica de las ideas innatas. Una crítica sobre la que se había extendido en An Essay concerning Human Understanding. Locke publicó esta obra en 1690, aunque la hubiese escrito también con anterioridad, y en ella hacía suya la filosofía empirista que Francis Bacon en el Novum Organum y que Newton desarrollaría en el campo de la Física(51). Pero lo que de veras importaba a Locke en su ensayo sobre el Gobierno Civil era justificar una nueva Monarquía, la constitucional o "moderada", como él la denomina(52), utilizando una expresión de claro sabor tomista, basada en el consentimiento del pueblo(53). Un tipo de monarquía que vertebraría la revolución de 1688 y en la que podía verse- aunque, como se dirá, ésta no fuese la interpretación más extendida-, si no el fin de un ahistórico estado de Naturaleza, sí, al menos, la renovación de un no menos supuesto pacto social de los ingleses, tras la disolución del Estado a consecuencia de la política absolutista llevada a cabo por Jacobo II. Por otro lado, las consecuencias que extrajo Locke de las tesis del estado de Naturaleza y del pacto social eran ciertamente muy distintas a las que había extraído Hobbes. A juicio de éste, la celebración del pacto social por parte de los individuos que vivían en estado de Naturaleza implicaba necesariamente ceder todos sus derechos al soberano, esto es, según Hobbes, al Monarca. Locke, en cambio, de una forma menos consistente, entiende que tras el pacto social los individuos seguían conservando sus "derechos naturales", al residir en el conjunto de ellos- en la comunidad o pueblo- la soberanía. 

El Estado resultante del pacto social, cuyo órgano supremo era el poder legislativo, tenía precisamente la finalidad básica de conservar esos "derechos naturales" a la vida, a la propiedad y a la seguridad personal, cuya protección era, a su juicio, el fin básico del pacto social y, por consiguiente, del abandono del estado de naturaleza(54). De este modo, Locke sustentaba una teoría del Estado tan utilitaria como la de Hobbes, pero a tenor de la cual el poder público en su conjunto se basaba en el consentimiento de los gobernados, de suyo revocable(55). Pero lo que ahora conviene subrayar es que Locke afirma tanto la supremacía del poder legislativo como la soberanía del pueblo. Una doble afirmación en la que se halla, a juicio de Pollock, el punto más débil e insatisfactorio de su teoría política(56). Pero antes de examinar este asunto, clave para este trabajo, es preciso exponer brevemente su doctrina de la división de poderes. 

 2. La división de poderes. En su penetrante estudio Constitutionalism and the Separation of Powers, M. J. C. Vile ha puesto de relieve que la guerra civil inglesa supuso un hito muy importante en la historia de la doctrina de la división de poderes. Hasta esa fecha, lo más frecuente era limitarse a distinguir el poder legislativo del ejecutivo, como había hecho Marsilio de Padua, por ejemplo. Durante la guerra civil empezó a ser habitual añadir un tercer poder, el judicial, al que ya habían hecho referencia Buchanan y Hooker bastantes años antes y al que se referirán algunos publicistas a mediados del siglo XVII, como George Lawson o Philip Hunton(57). 

Al explicar el origen de los poderes en el estado de Naturaleza, Locke parece admitir, en principio, tan sólo dos: el legislativo y el ejecutivo. Mientras el antecedente del primero se encontraba en la facultad que todos los hombres tenían, conforme al Derecho Natural, para hacer lo que estimase conveniente para su propia salvaguardia y para la de los demás, el del segundo se hallaba en la facultad de castigar los atropellos cometidos contra el Derecho Natural(58). Ahora bien, cuando defiende la necesidad de salir del estado de Naturaleza para proteger eficazmente los derechos naturales, Locke añade a estos dos poderes un tercero: el judicial. Locke, en efecto, recuerda que la protección de los derechos naturales exigía, en primer lugar, "una ley establecida, aceptada, conocida y firme que sirva por común consenso de norma de lo justo y de lo injusto y de medida común para que puedan resolverse por ella todas las disputas que surjan entre los hombres"; en segundo lugar, "un juez reconocido e imparcial, con autoridad para resolver todas las diferencias, de acuerdo con la ley establecida"; en tercer lugar, "un poder suficiente que respalde y sostenga la sentencia cuando esta es justa y que la ejecute debidamente"(59). Sin embargo, Locke- que utiliza el vocablo "power" tanto para designar una función como un órgano, por lo que a veces no es fácil interpretar sus planteamientos abandona más adelante, y de forma ya definitiva, esta clasificación tripartita de los órganos o funciones del Estado, sustituyéndola por una nueva, a tenor de la cual distingue la función legislativa, la ejecutiva y la federativa, sin mencionar para nada la jurisdiccional. Tal omisión no significaba que minusvalorase la importancia de la jurisdicción en el seno del Estado constitucional. Al contrario, como subraya Vile, para Locke "la principal función del Estado es esencialmente la jurisdiccional... El Estado era, por consiguiente, el juez que faltaba en el estado de Naturaleza"(60). ¿Por qué razón, pues, el pensador inglés no menciona la jurisdicción como una función autónoma ni la Judicatura como un órgano o poder distinto del ejecutivo y del legislativo? Para responder a esta pregunta es preciso tener en cuenta que en Inglaterra no había una nítida distinción orgánica entre el poder judicial y el legislativo ni una clara distinción entre la función legislativa y la jurisdiccional. Si la Cámara de los Lores era y sigue siéndolo todavía- el supremo Tribunal del reino, los Jueces creaban derecho a la vez que lo aplicaban, pues sus sentencias se convertían en precedentes que les vinculaban en el futuro a la hora de resolver casos análogos(61). 

En cualquier caso, el propósito fundamental de Locke consistía en atribuir a dos órganos distintos el poder legislativo y el poder ejecutivo, sin perjuicio de los mecanismos de relación que establecía entre ambos órganos, a los que luego se aludirá. Locke, en efecto, sostiene que tanto en las "monarquías moderadas" como en todos los demás "gobiernos bien constituidos", el poder legislativo y el ejecutivo "se encuentran en distintas manos"(62). 

Previamente había dejado bien claro que "en las comunidades políticas bien ordenadas y en las que se tiene en cuenta como es debido el bien de la totalidad de quienes la forman", el poder legislativo "suele ponerse en manos de varias personas... debidamente reunidas", esto es, en una Asamblea(63), a diferencia de lo que ocurre con el poder ejecutivo, que, al ser un poder "permanente", ejercido sin interrupción, suele atribuirse a una sola persona(64). Esta atribución de los dos poderes básicos del Estado a dos órganos distintos distinguía a las "monarquías moderadas" y a los demás "gobiernos bien constituidos" de las "monarquías absolutas", en donde "el príncipe reúne en sí mismo" ambos poderes, por lo que "no existe juez ni manera de apelar a alguien capaz de decidir con justicia e imparcialidad así como con autoridad para sentenciar, ni que pueda remediar y compensar cualquier atropello o daño que ese príncipe haya causado por sí mismo o por orden suya"(65). 

Ahora bien, al pronunciarse a favor de atribuir a distintas manos los poderes legislativo y ejecutivo, Locke no pretendía sólo, aunque sí primordialmente, denunciar la monarquía absoluta, en la que el Rey ejercía ambos poderes, sino también el sistema asambleario de gobierno, basado en el monopolio de aquellos dos poderes por parte de una Asamblea. A este respecto, Locke tenía sin duda muy presente la experiencia histórica del Parlamento Largo( 1640 a 1649), "verdadero punto de viraje en la historia política de las razas de lengua inglesa"(66). En esa experiencia pensaba sin duda Locke cuando señalaba que no era "conveniente, pues sería una tentación demasiado fuerte para la debilidad humana, que tiene tendencia a aferrarse al poder, confiar la tarea de ejecutar las leyes a las mismas personas que tienen la misión de hacerlas". 

El pensador inglés añadía que si el legislativo y el ejecutivo estuviesen en unas mismas manos se corría el grave riesgo de que las leyes no se obedeciesen y de que se redactasen y aplicasen de acuerdo con "intereses particulares" y no con los intereses de toda la comunidad, lo que sería contrario "a la finalidad de la sociedad y del gobierno"(67). Si el poder legislativo consistía en la facultad de aprobar leyes, el ejecutivo, a juicio de Locke, comprendía dos esferas: la ejecutiva propiamente dicha y la federativa, cuya distinción supone la más importante aportación de Locke a la doctrina de las funciones del Estado(68). Ambas esferas solían y debían atribuirse al mismo órgano, que en Inglaterra no era otro que el Monarca. "Estos dos poderes- escribe- el ejecutivo y el federativo, son en sí mismos realmente distintos; sin embargo, a pesar de que uno de ellos abarca la ejecución de las leyes de la sociedad en el interior de la misma y a todos cuantos la integran, y el otro tiene a su cargo la seguridad y los intereses de la población en el exterior, con respecto a quienes pueden serles útiles o perjudicarle, ocurre que casi siempre suelen encontrarse reunidos"(69). 

Pero además de ejercer el poder ejecutivo y el federativo, el Monarca podía participar en la elaboración de las leyes. En algunas comunidades políticas, escribe a este respecto Locke, pensando sin duda en el royal assent, "el ejecutivo está delegado en una sola persona que participa también en el poder legislativo"(70). Locke considera, asimismo, que era inherente al Monarca la facultad de convocar y disolver la Asamblea(71), pues, volviendo a tener bien presente al Parlamento Largo, estima que "las reuniones constantes o frecuentes de los legisladores y la larga duración de sus Asambleas inútiles, resultan por fuerza gravosas para el pueblo, suscitando a la larga inconvenientes más peligrosos que los que se trataba de evitar"(72). Esta relevante posición constitucional, merced a la cual colaboraba en la aprobación de las leyes a la vez que ordenaba y dirigía su ejecución, permitía incluso afirmar que en el Monarca descansaba el "poder supremo" del Estado. "No porque ostente todo el poder supremo, que es el de hacer las leyes, sino porque en él reside el supremo poder de ejecutarlas, del que derivan sus poderes todos los magistrados inferiores,... no habiendo tampoco ningún (órgano) legislativo superior a él, ya que ninguna ley puede hacerse sin su consentimiento..."(73). Ahora bien, si no era conveniente que el Monarca se circunscribiese a ejecutar las leyes, tampoco el Parlamento debía ceñirse a aprobarlas, sino que debía controlar también su ejecución, como ocurría en la Inglaterra de su tiempo a través del impeachment. Un procedimiento establecido para exigir la responsabilidad penal de los miembros del ejecutivo- excepto la del Monarca, irresponsable jurídica y políticamente ante las dos Cámaras del Parlamento. "... Una vez que el poder legislativo ha encomendado a otros poderes la ejecución de las leyes hechas por él, conserva siempre el derecho de retirar esos poderes si encuentra razón para ello e igualmente el de castigar cualquier prevaricación"(74). 

Locke, en definitiva, es tan partidario de atribuir a dos órganos distintos el ejercicio de los poderes legislativo y ejecutivo como de repartir entre aquéllos el ejercicio de éstos. Dicho con otras palabras: el pensador inglés se muestra a favor no sólo de la división de poderes, sino también de la doctrina del equilibrio constitucional (balanced constitution). Aunque estas dos doctrinas solían venir acompañadas de la vieja doctrina del Estado mixto- y así seguiría ocurriendo después de Locke, según se tendrá ocasión de ver más adelante-, no puede, en cambio, considerarse al pensador inglés un partidario de esta última. Passerin D´Entreves observa a este respecto que Locke no pretendió dividir la soberanía, sino su ejercicio, bajo la supremacía del poder legislativo, aunque la distinción entre titularidad y ejercicio de la soberanía, intuida por Bodino, no se formulase hasta la Revolución francesa(75). 

M. J. C. Vile, por su parte, señala que Locke no hizo demasiado hincapié en la teoría del Estado mixto, sino que prefirió centrar sus análisis en las relaciones entre la Legislatura y el ejecutivo, sin apenas referirse a la Cámara de los Lores(76). En realidad, Locke sólo menciona de pasada las "formas mixtas de gobierno" en el capítulo X del libro que ahora se examina, dedicado a las diversas formas de la Commonwealth(77), mientras que sólo alude a la Cámara de los Lores en el último capítulo, el XIX, y aun así de forma indirecta: "supongamos- escribe Locke- que el poder legislativo se haya otorgado a tres personas distintas de manera simultánea: primero, una sola persona hereditaria que ostenta de forma permanente el poder ejecutivo supremo y, con este poder, el de convocar a las otras dos dentro de períodos fijos; segundo, una asamblea constituida por la nobleza hereditaria; tercero, una asamblea de representantes elegidos, pro tempore, por el pueblo"(78). Al fin y al cabo, conviene no perder de vista que en este libro Locke no trata de analizar la Constitución inglesa en particular, sino la de un Estado libre en general, aunque resulta evidente que no puede olvidarse de su país natal, al que se refiere de forma constante, aunque casi siempre sin mencionarlo. 

3. La supremacía del poder legislativo y sus límites. Ahora bien, si para conservar la libertad era preciso que los poderes ejecutivo y legislativo estuviesen en distintas manos, este último debía ser, para Locke, el supremo poder del Estado, pues "quien puede imponer leyes a otro, por fuerza ha de ser superior a él"(79). La supremacía del poder legislativo convertía al Estado, incluso cuando a su frente estuviese un rey hereditario, en un gobierno con consentimiento de los gobernados, requisito imprescindible para afirmar su propia legitimidad(80). Al atribuir al legislativo- del que podía formar parte el Rey, en los términos que se han señalado- la supremacía en el seno del Estado, el pensador inglés no hacía otra cosa que acogerse, bajo unos nuevos supuestos contractualistas y utilitarios, a la ya vieja doctrina inglesa de la soberanía del Parlamento, formulada por Fortescue, Thomas Smith y Richard Hooker. Un autor este último a quien Locke cita repetidas veces en su Ensayo(81). Y como la supremacía del poder legislativo llevaba consigo la supremacía de la ley en el conjunto de las fuentes del derecho- veremos ahora mismo qué clase de ley-, Locke no dejaba de sumarse también a la otra gran doctrina constitucional sustentada en Inglaterra desde los tiempos de Bracton: el rule of law. No obstante, la supremacía del poder legislativo no implicaba para Locke que la Asamblea debiese absorber al poder ejecutivo, ni siquiera que pusiese en entredicho la autonomía orgánica y funcional de éste, como había intentado el Parlamento Largo durante el reinado de Carlos I. "Locke- escribe Vile- aclara una y otra vez que nigun órgano del Estado es omnipotente, que el legislativo y el ejecutivo tienen un status autónomo... Por supremacía del poder legislativo Locke no quiere decir que el ejecutivo se convierta en un recadero, subordinado por completo al legislativo en el ejercicio de sus propias funciones. Por el contrario, el poder de la Asamblea legislativa está circunscrito al ejercicio de sus propias funciones"(82). 

 Por otro lado, que el poder legislativo fuese el órgano supremo del Estado, no quería decir que fuese un órgano ilimitado, ni mucho menos arbitrario. Su función, como la del Estado en su conjunto, debía limitarse a asegurar "los derechos naturales", que era el principal objetivo del pacto social que lo había creado, como se ha señalado ya. Desde este punto de vista, puede afirmarse que, ímplicitamente al menos, Locke venía a reconocer que el pacto o contrato social se erigía en un primer límite del poder legislativo. Así lo entiende Nicola Matteucci cuando recuerda que para Locke el poder legislativo estaba limitado "por aquella «primera y fundamental ley positiva» que lo instituye, esto es, por el contrato social, el cual se presenta, así, como un verdadero poder constituyente, superior al poder legislativo; la base teórica para una distinción jerárquica entre normas constitucionales y normas legislativas está ímplicitamente puesta"(83). 

 Pero, además, en el importante capítulo XI de su ensayo sobre el Gobierno Civil Locke reconoce expresamente otros límites al poder legislativo, impuestos en este caso por la "sociedad", por la "ley divina" y por el "derecho natural". Así, en efecto, dicho poder no podía atribuirse, como había hecho el Parlamento Largo durante la Guerra Civil, "la facultad de gobernar por decretos improvisados y arbitrarios, sino que estaba obligado a dispensar la justicia y a señalar los derechos de los súbditos mediante leyes fijas y promulgadas, aplicadas por jueces señalados y conocidos". Las leyes aprobadas por el poder legislativo tenían que ser, además, generales e "idénticas para el rico y para el pobre, para el favorito que está en la Corte y para el labrador que empuña el arado", sin otra finalidad que "el bien del pueblo". Al poder legislativo no le estaba permitido tampoco establecer impuestos sin el consentimiento del pueblo, expresado directamente o por medio de sus representantes. Por último, al poder legislativo le estaba vedado transferir la facultad de hacer leyes a ninguna otra persona, pues sólo a él se la había delegado el pueblo(84). Pollock sostiene que al reconocer tales límites, Locke se sumaba a una concepción de la soberanía de honda raigambre entre los estudiantes del common law desde comienzos del siglo XVII, a tenor de la cual se aceptaba que la "justicia natural" o el "common right" imponían unos límites que incluso el Rey en Parlamento no podía traspasar; lo que quería decir que los Jueces debían inaplicar una ley del Parlamento que fuese manifiestamente contraria a la "justicia natural" y quizá si intentase subvertir los fundamentos de la Constitucion, por ejemplo, si pretendiese abolir la Monarquía o la Cámara de los Comunes(85). 

Lo que resulta indudable, como recuerda J. W. Gough, es que si bien Locke reconoció la "supremacía" del Parlamento, "con ella no se refería a su soberanía, en el sentido hobbesiano del término"(86). 

 4. La soberanía del pueblo. Pero además de los límites a los que estaba sujeto el poder legislativo, es preciso no perder de vista, como ya se ha adelantado, que para Locke por encima de este poder estaba el poder soberano del pueblo. "A pesar de que en una comunidad política sólida y bien constituida, que actúa de acuerdo con su propia naturaleza, es decir, para la salvaguardia de la comunidad, no puede existir sino un poder supremo único, el legislativo, al que todos los demás se encuentran y deben estar subordinados, como tal poder legislativo es únicamente un poder al que se ha dado el encargo de obrar para la consecución de determinadas finalidades, le queda siempre al pueblo el poder supremo de apartar o cambiar los legisladores, si considera que actúan de una manera contraria a la misión que se les ha encomendado... De este modo, la comunidad conserva perpetuamente el poder supremo de sustraerse a las tentativas y maquinaciones de cualquier persona..."(87).

En coherencia con estas tesis, Locke sostuvo que la violación de los límites a los que estaba sometido el poder legislativo justificaba el derecho de resistencia del pueblo. Un derecho que Hobbes había rechazado expresamente con anterioridad y sobre el que Locke se extiende en los dos últimos capítulos de la obra que ahora se glosa, titulados "de la tiranía " y "de la disolución del gobierno". A juicio de Locke, el pueblo, actuando con justa causa, tenía derecho no sólo a reemplazar a sus gobernantes, sino a cambiar la misma forma de Estado, entendiendo por pueblo no el Parlamento, ni siquiera la Cámara de los Comunes, sino la comunidad política como entidad distinta y separada(88). 

Aunque con anterioridad Marsilio de Padua y los monárcomacos habían defendido ya la soberanía del pueblo, Maclean(89) y sobre todo Franklin(90) han mostrado que en este punto el más relevante influjo sobre Locke lo ejerció la doctrina que George Lawson había expuesto en Politica Sacra et Civilis. En esta obra- escrita en 1657, aunque no se publicó hasta 1660, en vísperas del retorno de Carlos II, reeditándose en 1689- Lawson había conseguido conciliar la doctrina del estado mixto con la de la soberanía popular, hasta entonces consideradas incompatibles(91). Para Lawson, el conflicto entre el Rey y el Parlamento tras la guerra civil comenzada en 1642, había provocado una completa disolución del Estado y la retroversión del poder al pueblo, único sujeto legitimado para constituir una nueva autoridad. La soberanía, pues, no residía en las dos Cámaras del Parlamento, sino en el pueblo(92). Aunque esta concepción no se tuvo en cuenta durante la época de Jacobo II, por parecer demasiado radical, Locke la retomó al redactar su "Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil", siendo el único escritor político de relieve en hacerlo. 

Locke leyó la obra de Lawson en torno a 1679, justo cuando estaba preparando su réplica a Filmer. "No sólo la teoría del derecho de resistencia-escribe Franklin-, sino incluso la estructura básica del Segundo Tratado se corresponde con la doctrina de Lawson sobre la soberanía"(93). Para Locke, la tesis de Lawson sobre la disolución del Estado y la recuperación de la soberanía por el pueblo era la única válida para resolver el problema del derecho de resistencia en el marco no sólo de una constitución mixta, sino de cualquier tipo de Constitución(94). La mayor parte de sus correligionarios Whigs no aceptó, sin embargo, las tesis de Locke sobre este asunto. Aquéllos, en efecto, fieles a la doctrina de la soberanía del Parlamento, querían conciliar el derecho de resistencia contra el tirano (Jacobo II) con el respeto a la independencia del Rey frente al Parlamento e incluso con la supremacía del Monarca dentro de la Contitución. Así lo sostuvo, entre otros publicistas whigs, Gilbert Burnest en An Enquiry into Measures of Submission, un panfleto publicado en Holanda, en 1687, con el beneplácito de Guillermo de Orange(95). El principal objetivo de los Whigs era entronizar a este Monarca como Rey de Inglaterra, no en nombre del pueblo, sino de su propio derecho, preservando la continuidad dinástica. Al fin y al cabo la esposa de Guillermo, María, era hija de Jacobo II, y a ella habría de pasar el título de Reina tras la muerte de su marido(96). 

 En definitiva, pues, al aceptar la soberanía del pueblo, Locke no sólo se separó de las tesis absolutistas de Filmer y Hobbes, por otro lado tan distintas, sino también de la clásica formulación inglesa de la soberanía del Parlamento (del Rey y de las dos Cámaras colegislativas), sustentada por Smith y por Hooker, antes que él, y por Hume y por Blackstone, después de él, como se verá de inmediato.